FISCALIZAÇÃO DE CONTRATOS PÚBLICOS: CONSULTORIA E TREINAMENTO DE ACORDO COM NOVA LEI
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O SERVIÇO DIFERENCIADO

 

Nossa organização, com 30 anos de serviço à Administração Pública nessa área, formatou serviço de consultoria de normas e de treinamento para fiscais de contratos, situação expressamente exigida pela Lei nº 14.133/21. A falta de oferta de qualificação especializada pelos administradores atrai a responsabilidade por erros e danos causados aos cofres públicos. 

 

Organização das normas de gestão, fiscalização e recebimento do objeto + treinamento

As atividades são realizadas por interação com representantes do órgão ou entidade contratante via plataformas digitais, elaboração de minutas de regulamentação de acordo com o perfil das instituições e, por fim, treinamento presencial na sede do instituição. 

Os profissionais inscritos se tornam aptos a serem multiplicadores do conhecimento.

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NECESSIDADE

 

 

área de gestão e fiscalização de contratos é uma das mais sensíveis da Administração Pública, seja pela relevância do resultado, com garantia da efetiva execução dos respectivos objetos, seja pelo nível de responsabilidade que impõe aos servidores e às autoridades.

 

A Lei nº 14.133/21 estabeleceu:

 

Art. 117. A execução do contrato deverá ser acompanhada e fiscalizada por 1 (um) ou mais fiscais do contrato, representantes da Administração especialmente designados conforme requisitos estabelecidos no art. 7º desta Lei, ou pelos respectivos substitutos, permitida a contratação de terceiros para assisti-los e subsidiá-los com informações pertinentes a essa atribuição.

 

Art. 7º Caberá à autoridade máxima do órgão ou da entidade, ou a quem as normas de organização administrativa indicarem, promover gestão por competências e designar agentes públicos para o desempenho das funções essenciais à execução desta Lei que preencham os seguintes requisitos:

(...)

II - tenham atribuições relacionadas a licitações e contratos ou possuam formação compatível ou qualificação atestada por certificação profissional emitida por escola de governo criada e mantida pelo poder público; 

 

Verifica-se, portanto, que imediatamente os órgãos, entes e entidades da Administração Pública devem se adequar à ordem legal, promovendo a qualificação profissional, o que traz no seu bojo a necessidade de normatização dos procedimentos.

SOLUÇÕES INTELIGENTES

 

 

São vários os princípios que indicam a necessidade de soluções para o controvertido, complexo e arriscado sistema de controle na execução dos contratos públicos: a) a eficiência; b) a legalidade; c) a economicidade; d) a razoabilidade; e) a segurança jurídica.

 

Vejam-se, de forma exemplificada, os pontos sensíveis.

 

Acompanhar e fiscalizar

 

Diz a Lei:

 

Art. 117. A execução do contrato deverá ser acompanhada e fiscalizada (...).

 

Tecnicamente, o que significam acompanhar e fiscalizar? Qual é a diferença? Como é feito o acompanhamento? Quais os procedimentos são adotados no curso da fiscalização? Há um padrão para todos os contratos, ou a Administração deve pontuar as peculiaridades dos contratos de obras, serviços e fornecimentos?

 

Designação

 

Art. 117. A execução do contrato deverá ser acompanhada e fiscalizada por 1 (um) ou mais fiscais do contrato, representantes da Administração especialmente designados (...).

 

Qual é o sentido da expressão “especialmente designados”? Qual é a implicação legal dessa especialidade? E como é feita a designação?

Terceiros contratados para subsidiar com informações

 

(...) permitida a contratação de terceiros para assisti-los e subsidiá-los com informações pertinentes a essa atribuição.

 

Quando e como é feita a contratação de terceiros? Qual normativo atualmente estabelece o papel desses agentes contratados para prestarem informações? Como esses profissionais atuam e como se comunicam com os respectivos fiscais? Qual é o nível de vinculação do fiscal a essas informações (absoluto ou relativo), a se considerar a ressalva da Lei?

 

Art. 117. (...)

§ 4º Na hipótese da contratação de terceiros prevista no caput deste artigo, deverão ser observadas as seguintes regras:

(...)

II - a contratação de terceiros não eximirá de responsabilidade o fiscal do contrato, nos limites das informações recebidas do terceiro contratado.

 

Registro próprio

 

Art. 117. (...)

§ 1º O fiscal do contrato anotará em registro próprio todas as ocorrências relacionadas à execução do contrato, determinando o que for necessário para a regularização das faltas ou dos defeitos observados.

 

O que é um registro próprio? É físico? É digital? O quê necessariamente deve ser registrado e de que forma? Com quem esse documento é compartilhado? Qual é o destino do registro ao fim da fiscalização? Por fim, qual é o padrão a ser utilizado para determinar a “regularização das faltas”?

Superiores

 

Art. 117. (...)

§ 2º O fiscal do contrato informará a seus superiores, em tempo hábil para a adoção das medidas convenientes, a situação que demandar decisão ou providência que ultrapasse sua competência.

 

Quem são os superiores a que se refere à Lei? Qual é o instrumento ideal e qual é o formato para tais comunicações? Onde se encontra clarificado, sem ambiguidade, sem generalidade, o conjunto de competências dos fiscais?

 

Assessoramento

 

Art. 117. (...)

§ 3º O fiscal do contrato será auxiliado pelos órgãos de assessoramento jurídico e de controle interno da Administração, que deverão dirimir dúvidas e subsidiá-lo com informações relevantes para prevenir riscos na execução contratual.

 

Como poderá ser realizado o assessoramento do controle interno, sem ferir o princípio da segregação das funções?

 

Considerando-se que quem controla não pode, ainda que indiretamente, praticar ato controlado, qual é a maneira de compatibilizar esse assessoramento com a função principal do controle interno enquanto braço estendido do respectivo Tribunal de Contas?

 

Preposto

 

Art. 118. O contratado deverá manter preposto aceito pela Administração no local da obra ou do serviço para representá-lo na execução do contrato.

 

Em toda obra e em todo serviço deve haver um preposto? Como ele é indicado pelo contratado? Como são as relações entre o fiscal e o contratado no cumprimento das respectivas atribuições? Em quais hipóteses (de impessoalidade) a Administração pode rejeitar o preposto ou solicitar substituição, sem interferir na gestão privada?

 

Também é de especial cautela a definição do relacionamento dos funcionários em geral com os empregados que prestam serviço terceirizado; da mesma forma, como os setores administrativos (gerentes, diretores, etc.) interferem quando há insatisfação com os serviços prestados?

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NORMATIZAÇÃO

 

Como se percebe, há um grande número de situações em aberto, cujo preenchimento não pode ser feito pela criatividade. É preciso compreender as razões do sistema, o espírito do legislador, a finalidade perseguida pela Lei e os precedentes do controle em relação àquilo que anteriormente era disposto (Lei nº 8.666/93).

 

Esse é o propósito da CONSULTORIA DE NORMAS: regulamentar, a partir de um padrão retirado da inteligência da Lei e da experiência com as interpretações (corretas ou equivocadas) dos órgãos de controle.

 

Na sequência, a partir de uma minuta de NORMA (decreto, instrução normativa, resolução), completa-se o trabalho com TREINAMENTO. Aqueles que irão operar com as regras devem ter a oportunidade do conhecimento de cada dispositivo e da forma adequada de lhe dar efetividade.

Trabalho coordenado por jurista que é referência nacional

Professor Léo da Silva Alves

Professor convidado de Escolas de Contas, Escolas de Governo e Escolas de Magistratura em 21 Estados

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COMO O TRABALHO É REALIZADO

 

PREENCHIMENTO DE LACUNAS

 

trabalho consiste em examinar as normas eventualmente utilizadas pelos clientes, em ambiente de regulamentação interna e, por esse meio, avaliar as práticas, as vulnerabilidades, os equívocos e os riscos potenciais envolvidos na falta de harmonia com os propósitos da Lei nº 14.133/21.

 

Embora seja do ofício dos juristas a análise crítica da legislação, ao operador, àquele que deve aplicar a norma, compete obedecê-la a partir de uma interpretação inteligente. A nova Lei de Licitações e Contratos, no que diz respeito em particular ao modelo de fiscalização, manteve as principais omissões da legislação anterior; e naquilo que acrescentou o fez de forma genérica, formando um labirinto no qual as autoridades e os funcionários facilmente podem se perder.

 

Põe-se aqui a relevância desse SERVIÇO DE CONSULTORIA: dar a cada órgão ou entidade pública o modelo seguro que preenche as lacunas. As respostas que não estão no art. 117 da Lei precisam ser apresentadas de maneira segura em regulamentação, para que:

 

  1. fiscais de contratos trabalhem com segurança, dentro de um padrão;

  2. contratados conheçam com objetividade como é feito o acompanhamento e a fiscalização;

  3. estejam devidamente delineadas as funções: a) gestão de contratos; fiscalização do contrato; c) recebimento do objeto;

  4. o controle tenha critérios objetivos para avaliar o serviço e, se for o caso, a responsabilidades de quem fiscalizou e/ou ordenou a despesa.

 

DIVISÃO DO SERVIÇO/ PARTES

 

Nosso serviço divide-se em partes que obedecem à melhor metodologia para quem empresta o conhecimento na formulação de normas. Inicia com a avaliação das práticas do órgão ou entidade, o que faz mediante análise de documentos e entrevistas com profissionais que operam no setor; na etapa seguinte apresenta minuta de regulamentação, adequada às características da instituição contratante.

 

O trabalho define objetivamente o tripé da execução contratual, o que não é feito com clareza na Lei:

 

  • O que é a gestão?

  • O que é a fiscalização?

  • O que é o ato de recebimento do objeto?

 

Pode-se continuar o questionamento:

 

  • Qual é a atribuição de cada um desses segmentos?

  • Como esses setores se relacionam entre si?

  • Por que não se pode misturar gestão com fiscalização?

  • Qual é o risco do fiscal do contrato quando também recebe o objeto? Como contornar a falha do legislador quando, de certa forma, mistura essas etapas?

 

Então, trabalhamos com essas respostas, produzindo a minuta com regramento, dentro da técnica legislativa e com conteúdo que dê efetividade, que não seja a mera repetição do que está Lei, mas o complemento dos espaços vazios sem sair daquilo que inspirou o legislador ao formular o sistema, ainda que o tenha feito precariamente.

 

A depender do perfil do cliente e do organograma da instituição, poderá ser minuta de decreto, de resolução, de instrução normativa ou de portaria.

 

O texto tem o seguinte conteúdo:

 

  1. abertura, com exposição de motivos / considerandos;

  2. ato de aprovação

  3. texto regulatório, que: a) define as atribuições da gestão, da fiscalização e do recebimento; b) supre as questões em aberto do art. 117 da Lei nº 14.133/21, dentre as quais qual é o formato ideal do serviço de fiscalização, como é feita a designação, o que é o registro próprio, como são as comunicações do fiscal com os seus superiores e com o preposto e forma correta de resolução de incidentes;

  4. metodologia de fiscalização de contratos com características especiais, como os de fornecimento de alimentação e de conservação e limpeza;

  5. o treinamento introdutório, que compete ao fiscal executar em relação aos empregados de empresas que executam serviços ou obras;

  6. fluxograma de todas as fases do acompanhamento da execução do contrato;

  7. modelos dos principais documentos a serem produzidos pelos fiscais;

  8. notas de rodapé que auxiliam na aplicação de dispositivos ou explicam as razões de fato e de direito que justificam o procedimento.

 

 

TREINAMENTO / QUALIFICAÇÃO DE FISCAIS DE CONTRATOS

 

Uma vez existindo um texto referencial que estabelece conceitos, define atribuições, traça a metodologia e o fluxograma, é realizado treinamento, com a participação de até 3 (três) representantes de cada órgão ou entidade coparticipante do grupo, que se tornam aptos a serem multiplicadores do conhecimento nas respectivas instituições.

 

O treinamento levará em conta tanto a qualificação da matéria em si, quanto noções fundamentais de temas correlatos, como responsabilidades, controle, normas atinentes a contratos sensíveis; tudo a atender plenamente a exigência do art. 7º da Lei.

 

Principais pontos do conteúdo

 

Introdução

 

  • A complexidade da execução dos contratos públicos e os meios de reduzir riscos e responsabilidades pessoais.

  • Diferença entre os serviços de gestão e fiscalização.

  • Fiscalização e recebimento do objeto do contrato. Onde se comunicam e onde se distanciam.

  • As inovações e as lacunas da nova legislação – Lei nº 14.133/21.

  • O sentido de o legislador ter atribuído a fiscalização a funcionários, representantes da Administração.

  • A imposição de regulamentação interna.

  • Regulamentação de acordo com os objetivos do controle. Matéria de conhecimento especializado.

 

O fiscal

 

  • Quem pode ser fiscal e quem está impedido.

  • A obrigatoriedade de aceitar o encargo e as hipóteses possíveis de rejeitar a nomeação.

  • Como é feita a designação. Consequências pela omissão na nomeação do fiscal. Quem nomeia.

  • A razão pela qual o fiscal é “especialmente” designado.

  • A necessidade de suplentes e as hipóteses de substituição.

  • Os níveis de responsabilidade do fiscal: ética, disciplinar, civil e criminal. Estudo de cada situação.

  • A responsabilidade peculiar perante os órgãos de controle: controle interno e Tribunal de Contas.

 

Parte operacional

 

  • O que é acompanhar e o que é fiscalizar o contrato.

  • Poderes e deveres do fiscal.

  • O assessoramento técnico. Quando cabe e como é formalizado.

  • A vinculação relativa do fiscal às informações prestadas por terceiros contratados para subsidiá-lo.

  • O registro próprio do qual trata a lei. O que é. O formato e conteúdo.

  • Termos de abertura e de encerramento do registro.

  • O destino do registro de fiscalização ao fim do serviço.

  • O superior ao qual o fiscal deve se reportar em casos especiais.

  • O relacionamento com o preposto.

  • Treinamento introdutório de empregados que passam a trabalhar na repartição por conta de contratos.

  • Formas de intervir para correção de irregularidades.

  • Procedimento do fiscal diante de indicativos de crimes.

 

Análise de contratos especiais

 

  • Serviços de manutenção. Indicadores de qualidade.

  • Serviços de conservação e limpeza.

  • Serviço de segurança.

  • Fornecimento de alimentação.

  • Locação de espaço para restaurante e lanchonete dentro das repartições públicas.

 

Parte especial:

 

  • Apresentação e discussão de minuta de regulamentação interna.

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MODELO IDEAL DE PRESTAÇÃO DO SERVIÇO

 

Contratação do serviço de consultoria + treinamento

O treinamento, por si só, não permite a segurança aos profissionais, uma vez que é necessário que os órgãos e entidades públicas tenham regulamentos juridicamente seguros para padronizarem os procedimentos e darem a garantia do como os agentes devem agir em cada situação. A lei é genérica e deve ser interpretada tecnicamente.

Por outro lado, as normas isoladamente também são insuficientes se os aplicadores não tiverem a explicação do porquê de cada ata ou função. Dessa forma NORMATIZAÇÃO e QUALIFICAÇÃO são os caminhos para a eficiência e prevenção de responsabilidades. 

Como ficam o preço e quais são as etapas?

 

Como nossa equipe tem o domínio da matéria e há cerca de 20 anos trabalha com essas questões, esse patrimônio intelectual permite reduzir o custo em relação às consultorias convencionais. 

 

Primeira etapa:

Por plataforma digital, a introdução ao novo sistema; a explicação dos riscos da antiga Lei (8.666/93) e as experiências dali recolhidas, as armadilhas que permanecem na nova legislação e os erros recorrentes no tratamento da matéria.

 

Segunda etapa:

A equipe de profissionais, todos experientes tanto no conteúdo quanto na técnica de redação de normas, produz as minutas de regulamentação interna, adaptadas às peculiaridades dos contratantes. Os profissionais inscritos pelo contratante recebem em formato digital a minuta de acordo com o perfil da sua estrutura administrativa e têm o tempo necessário para fazer os seus apontamentos.

 

Quarta etapa:

Estudo presencial  de 10 horas na sede do contratante para explicação de cada ponto e para resolução de dúvidas, ajustes nos normativos, ajustes necessários e indicação dos fundamentos legais de itens aparentemente controversos. Por fim, a certificação por organização que se equipara a uma escola de governo pelos 32 anos de serviços à Administração Pública, pelos atestados de idoneidade e capacidade técnica e notória especialização dos seus profissionais.

Quais os itens compõem o preço pago?

 

  • Entrevistas com representantes da administração.

  • Estudo do perfil da instituição e conhecimento das principais demandas contratuais.

  • Elaboração de minuta de regulamentação, com notas explicativas de rodapé.

  • Fluxograma de procedimentos.

  • Entrega da minuta via digital, para avaliação prévia.

  • Treinamento presencial em uma das três capitais escolhidas (Brasília, São Paulo e Salvador)

  • Nas atividades presenciais: material de apoio e certificação.

 

 Quantos profissionais são inscritos?

 

Cada órgão pode credenciar quantos profissionais desejar, que serão qualificados tanto para a atividade de gestão e de fiscalização, quanto estarão aptos a serem multiplicadores do conhecimento dentro da instituição. Receberão, para tanto, manual de procedimentos e farto conteúdo de referências legais fora da Lei nº 14.133/21 que têm conexão com a matéria. Desde já é relevante destacar que gestão e fiscalização são atividades que se comunicam, mas não se confundem.

 

Como contratar?

 

Entre em CONTATO (ver link) com a nossa organização e solicite proposta e agenda. Os trabalhos são personalizados e cada contrato de prestação de serviço demanda cerca de 45 dias para execução de todas as etapas. 

Escolas de Governo

 

O legislador pensou, a princíoio, no aproveitamento de Escolas de Governo (ou equivalentes), públicas, como sendo centros de qualificação de fiscais de contratos. A experiência mostra, no entanto, que em que pese o interesse das respectivas direções, seis fatos interferem na viabilidade: i) falta de orçamento da maioria dessas escolas; ii) dificuldades para atendimento de entes municipais, quando não são escolas do próprio Município; iii) dificuldade para organizar com os treinamentos com a rapidez que as circunstâncias exigem; iv) falta de profissionais (professores) com visão estratégica da matéria; v) a confusão generalizada entre gestão e fiscalização; vi) o não oferecimento do serviço de consultoria, que é o principal, em vista de quem sem regulamentação interna não há padronização de procedimentos nem critérios para avaliação do controle.

 

O que quis o legislador, no espírito da lei, é garantir eficiência, segurança jurídica e condições para que a Administração Pública (e os gestores públicos) cuidem com correção e responsabilidade dos contratos, que representam a ponta da aplicação dos recursos públicos.

 

Nossa organização supre inteiramente essas condições. Por diversas vezes, nesta matéria e em áreas correlatas da gestão pública, assessorou Escolas de Contas e Escolas de Governo. Logo, está absolutamente apta para atender aquilo que foi imaginado quando da feitura da lei.